【環(huán)宇雜談】

土地賣得越多，地方城市運營的盤子就越大，債務(wù)也就越多。

(資料圖)

李宇嘉

近期，不斷聽聞某些城市土地賣不出去，機(jī)關(guān)國企事業(yè)單位不得不降工資的消息。去年底，某城政府工作的朋友告訴我，幸虧他們剛賣了一宗地，全年績效獎金才有了著落。更早年，某地事業(yè)單位本來計劃取消全年獎金，但當(dāng)年地賣得好，就暫停了該計劃。依靠賣地收入給機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員發(fā)工資，似乎是一個普遍現(xiàn)象。筆者感到納悶的是，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資不是由財政預(yù)算內(nèi)安排的嗎？怎么還得等賣地的米下鍋呢？

簡單來講，地方政府是公共服務(wù)型政府與經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的復(fù)合體，既要服務(wù)百姓和社會，又要間接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，比如要搞各種交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，要搞招商引資、市場紓困、區(qū)域開發(fā)等。相應(yīng)地，也就有了公職人員以及各類型服務(wù)于政府復(fù)合職能的企事業(yè)單位。承擔(dān)著兩份兒工作，就應(yīng)該有兩份兒收入，也就是預(yù)算內(nèi)的工資收入與預(yù)算外的績效或獎金。

預(yù)算內(nèi)的工資收入，這個好理解，數(shù)額也定得死死的，什么層級就拿什么工資。預(yù)算外的績效或獎金，本質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)溢價按分工分配來的。規(guī)劃、招商、紓困、開發(fā)等落下去，城市經(jīng)濟(jì)有了溢價，就形成了相關(guān)部門的績效。改革開放40年，城市經(jīng)濟(jì)溢價突飛猛進(jìn)，前20年是工業(yè)化主導(dǎo)帶來的企業(yè)利稅，后20年就是城市化主導(dǎo)帶來的不動產(chǎn)價值高漲。

國有土地之所以能賣高價，并非那塊地本身值什么錢，而是其主要功能就是為區(qū)域開發(fā)和城市基建融資。待到若干年后，區(qū)域開發(fā)好了、基建也齊全了，就會有企業(yè)進(jìn)駐、居民入住。這些疊加在一起，就帶來了稅收增長、消費繁榮、房價上漲等等。有了這樣的預(yù)期，開發(fā)商就會加杠桿拿地、購房者就會加杠桿買房。因此，賣地撬動了金融，出現(xiàn)了高價地的現(xiàn)象。

這么看，高價地是未來收入的貼現(xiàn)，即對未來這個區(qū)域的溢價有預(yù)期，所以才會有這么高的地價。要注意的是，近20多年城市開發(fā)高舉高打，基建設(shè)施都到位了，建成區(qū)加上開發(fā)的新區(qū)，足能裝下全國14億人口。這時候，最關(guān)鍵的是，已建成的基建項目，比如水電管氣路、樓堂館所等，能否產(chǎn)生足夠的、可持續(xù)的現(xiàn)金流，維持這些設(shè)施的使用和維護(hù)費用投入。

事實上，各地規(guī)劃的基建、新區(qū)都較為超前。早在2016年，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃人口累計達(dá)34億。當(dāng)人口、產(chǎn)業(yè)進(jìn)駐不到位，存量基建造血功能不足，這就導(dǎo)致不得不用新的融資去維持基建續(xù)建或維護(hù)的費用，包括銀行貸款本息、隨新區(qū)開發(fā)而同步擴(kuò)張的機(jī)構(gòu)和組織，比如新區(qū)管委會、城投平臺、區(qū)域國企事業(yè)單位等，賣地發(fā)工資的主體就是這些。

當(dāng)下，通過土地給基建融資的必要性下降、空間很狹窄，所以地也難以賣得出去。問題是，這些年隨用地和新區(qū)同步膨脹起來的基建項目、機(jī)構(gòu)組織、人員等，對于費用的持續(xù)投入是剛性依賴，當(dāng)自身現(xiàn)金流不足，就倒逼賣地發(fā)工資。本質(zhì)上，這既是投資未來的發(fā)展空間，也是城市運營現(xiàn)金流收入不足以覆蓋支出，而不得不通過當(dāng)下借入、未來償還的資金補缺口。

這就不難理解，為何要下定決心控制土地財政。因為，土地賣得越多，地方城市運營的盤子就越大，債務(wù)也就越多。這個過程也是相關(guān)機(jī)構(gòu)、組織、人員無序擴(kuò)張的過程。前期一旦擴(kuò)張了，如果后期自身沒有造血功能，或現(xiàn)金流不足，就鎖定了對未來繼續(xù)賣地、融資的路徑依賴。要避免尾大不掉，則須當(dāng)斷則斷，以免后患無窮。所以，保住基層運轉(zhuǎn)的情況下，土地財政隨債務(wù)要一起緊縮。

（作者系廣東省城規(guī)院住房政策研究中心首席研究員）

本報專欄文章僅代表作者個人觀點。

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